◆莫立强

　　　　一家企业未经环评及生态环境部门审批同意，擅自进行金属拉丝作业。在被生态环境部门查处后，依法罚了20万元。因不服处罚决定，企业申请了行政复议，最终，复议机关以“适用依据错误”为由，撤销了处罚决定。案子虽结，围绕这起案件引发的思考才刚刚开始。

　　　　案件详情

　　　　未经环评及审批擅自加工金属拉丝，罚款20万元

　　　　2019年5月9日，浙江省宁波市生态环境局余姚分局执法人员检查发现，余姚市低塘街道信用拉丝厂于1999年1月投入生产，未经环评及环保部门审批同意，擅自进行金属拉丝加工。主要设备有大小冲床、拉丝机、抛丸机、退火炉等。冲床加工产生的噪声较为明显，现场未采取有效隔音措施，对周边环境造成影响。

　　　　执法人员随即对这个厂以涉嫌未经环评及环保部门审批同意，擅自进行金属拉丝加工为由进行立案调查。经过相关程序后，于6月15日向其直接送达行政处罚听证告知书。因“未批先建”违法行为已超过两年行政处罚追溯时效，故对“未批先建”不再处罚。根据《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》）第二十三条第一款和《宁波市常见生态环境违法行为行政处罚裁量权实施标准》的相关规定，责令其立即改正违法行为，罚款20万元。6月28日，又向这个厂直接送达了《宁波市生态环境局行政处罚决定书》

　　　　由于不服行政处罚决定，这个厂于8月22日向复议机关申请行政复议。11月，复议机关以“适用依据错误”为由，作出撤销《宁波市生态环境局行政处罚决定书》的行政复议决定。

　　　　撤销理由

　　　　认为本案项目环评类别为报告表不需要竣工验收

　　　　一是适用法律依据错误。案卷中描述的主要是噪声污染，《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（以下简称《噪声法》）是噪声污染防治的特别法。此法第十三条、十四条分别对建设项目的环境影响评价和竣工验收作出了明确规定，本案应当适用特别法。

　　　　二是下位法应服从于上位法。《噪声法》是法律，《条例》是行政法规，前者是上位法后者是下位法。且前者2018年12月才作了修改，理所当然应该适用前者而非后者。

　　　　三是本案的项目不需要配套建设环境保护设施。本案处罚依据是《条例》第二十三条，因此，关键问题是本案的项目究竟是否需要配套建设环境保护设施。《噪声法》第十三条第二款规定“建设项目可能产生环境噪声污染的，建设单位必须提出环境影响报告书，规定环境噪声污染的防治措施，并按照国家规定的程序报生态环境主管部门批准。”根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，本案项目属于项目类别第67金属制品加工制造——其他(仅切割组装除外)，环评类别为报告表，而非报告书。

　　　　据此，复议机关认为本案项目不需要提出报告书，即本案项目不需要《噪声法》第十四条规定的竣工验收等环节。且本案调查的违法事实中未有噪声超标造成环境污染等证据，认为不存在噪声污染，不需要治污设施。

　　　　争议焦点

　　　　以“未批先建投入生产使用”为由处罚该不该维持？

　　　　处罚决定被撤销后，在宁波市环境执法和法制领域引起了较大反响，争论较为激烈。

　　　　一种意见认为，本案是“未批”这一源头带来后续的一系列问题。故以“未批先建投入生产使用”为由作出处罚依法应当予以维持。

　　　　根据《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）规定，同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别按照《环境影响评价法》第三十一条、修订前的《条例》第二十八条的规定作出相应处罚。原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》解释：“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚；对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚，不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响。

　　　　这个厂“未批先建”的违法行为发生在1999年1月，已超过两年行政处罚追溯时效，故不予追究。而在未经环保部门审批同意也未配备相关的环境保护措施并经验收合格的情况下，擅自进行金属拉丝加工，依据《条例》第二十三条和《宁波市常见生态环境违法行为行政处罚裁量权实施标准》的规定，责令停止违法行为，罚款人民币20万元的行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。

　　　　另一种意见认为，复议机关作出的行政复议决定有理有据，切中要害，应当予以肯定。同时这一案例也给基层的广大环境执法、法制人员敲响了警钟，在工作中要认真钻研相关法律知识，学懂弄通并学以致用，不可想当然行事。

　　　　个人思考

　　　　全面修订《噪声法》已迫在眉睫

　　　　笔者认同复议机关的部分理由，但结合基层环境执法实际，有以下几点想法：一是《噪声法》规定的罚款额度不明确。其第四十八条规定，“违反本法第十四条的规定，建设项目中需要配套建设的环境噪声污染防治设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，擅自投入生产或者使用的，由县级以上生态环境主管部门责令限期改正，并对单位和个人处以罚款......”这个条款只规定了“对单位和个人处以罚款”，并无具体的罚款幅度，罚款金额如何确定，是基层执法面临的一大难题。

　　　　二是此“书”非彼“书”。《噪声法》第十三条第二款规定“建设项目可能产生环境噪声污染的，建设单位必须提出环境影响报告书......”此处的环境影响“报告书”应当理解为环境影响报告“文件”更为科学，而不是目前我们所称的“环境影响报告书、报告表、登记表”中的报告书。

　　　　查询1995年版的《大气污染防治法》第十条第二款“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响作出评价……”；1996版《水污染防治法》第十三条第二款“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响作出评价……”。据此，当时均表述为环境影响“报告书”，而未出现目前所称的“报告书、报告表、登记表”等表述。第一次将环评文件分类为“报告书、报告表、登记表”三种表述的，是在1998年11月29日颁布的《条例》。《噪声法》是在1996年10月颁布的，2018年全国人大常委会只对此法个别条款作了修改，基本还是袭用旧版。因此《噪声法》中环境影响“报告书”中的“书”一字理解为“文件”更符合实际情况。

　　　　三是本案可以适用《条例》相关规定。实际上，《噪声法》第十三条第一款“新建、改建、扩建的建设项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定”，已作了很好的转致，法律明确要求遵守国家有关建设项目环境保护管理规定，因此可以与《条例》有关条款衔接起来，但应该要有合法妥当的表述和转致。执法人员也可以通过调查，增加当事人排放其他污染物的证据材料，不局限于噪声污染，以适用《条例》。

　　　　四是建议尽快启动修订《噪声法》。2018年12月修改的《噪声法》与1996年10月颁布的旧法相比鲜有变化，20多年来我国经济社会各方面都发生了巨大变化，《噪声法》的“不变”已不能适应当今噪声环境管理的形势，启动全面修订《噪声法》已迫在眉睫。为避免各单项法之间、单项法与综合性的法律之间不协调问题，建议今后涉及环评审批或竣工验收等事项，要与《环境保护法》《环境影响评价法》《条例》相衔接，罚款也应当明确具体金额。

　　　　此外涉及竣工验收的如固体废物项目竣工环保验收，也应当与《条例》相衔接，实行相对人自主验收，减少基层法律适用困难，也更符合当前“放管服”的改革精神。

　　　　作者单位：浙江省宁波市生态环境局余姚分局